東南亞國家國協（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN，簡稱東協）在2012年11月15至20日於柬埔寨的首都金邊（Phnom Penh）舉行第21屆東協高峰會（21st ASEAN Summit），在這六天期間，東協對外也與其他國家舉行數場高峰會，包括「第10屆東協-印度高峰會」（10th ASEAN-India Summit）、「第15屆東協-中國高峰會」（15th ASEAN-China Summit）、「第15屆東協-日本高峰會」（15th ASEAN-Japan Summit）、「第15屆東協-南韓高峰會」（15th ASEAN-ROK Summit）、「第7屆東亞高峰會」（7th East Asia Summit）、以及「第4屆東協-美國領袖會談」（4th ASEAN-U.S. Leaders' Meeting）。其中除了15週年的「東協加三」（ASEAN Plus Three）合作機制與「第7屆東亞高峰會」成為焦點之外，由東協國家主導，部分亞太區域國家附和的「全面性經濟夥伴協議」（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）也成為新的一股亞洲整合勢力。本文的重心將藉由此次高峰會中與經貿發展相關的重要聲明與協議，並以此來回顧並前瞻區域內的經濟發展，並於最後提出未來觀察重點與政策建議。
東協對內經貿關係：經濟共同體
一、經濟共同體的目標
第21屆東協高峰會的主題為「一個共同體、一種命運」（One Community, One Destiny），高峰會主席柬埔寨總理洪森（Hun Sen）即指出在2015年12月31日前實現「東協共同體」（ASEAN Community）的東協國家的首要目標， 其中「東協經濟共同體」（ASEAN Economic Community）是實現共同體的三大目標之一，希望東協十國能夠在期限之前實現於2009年開始的
「2009至2015年東協整合倡議工作計畫二」（Initiative for ASEAN Integration Work Plan 2, IAI Work Plan II），這個計畫的實施重點延續了東協國家於2000年高峰會時所提出的「東協整合倡議」（Initiative for ASEAN Integration, IAI），以此為基礎下，東協國家在隔年通過了「河內宣言：縮小發展差距以實現更緊密的東協整合」（Hanoi Declaration on Narrowing the Development Gap NDG for Closer ASEAN Integration）。計畫的邏輯在於若東協各國在基礎設施、經濟發展、經貿政策等面向存在顯著的差異，則需要高度跨國協調的區域整合計畫，將難以實現，即便實施，效果也將有限。因此在東南亞區域整合過程之中，縮減東協十國的差異程度，才能夠讓區域整合獲得最大的效益。
其中在2000年的IAI計畫中，重點是在消除東協十國的發展差距，尤其是協助柬埔寨、寮國、緬甸與越南（Cambodia, Laos, Myanmar and Vietnam, CLMV）的經濟發展，協助這四個國家的發展能夠達到區域整合的標準，其中的內容包含
來自其他六國總數達1.91億美金的134件投資案，以及2千萬美金來自其他國家的援助。到了IAI Work Plan II時，重心漸漸轉移到實現東協經濟共同體的方向，其中包括達成商品、服務業、投資、 資本流動、勞動力自由化所需的政策與標準作業程序，亦包括達到區域內在法治、消費者保障、智慧財產權保護、稅務系統、電子商務幾個事務面向上的統一。此外，工作計畫也強調協助東協國家整合進國際經貿體系當中，例如「原產地規則」（rules of origin）。由於除了CLMV之外的六個東協國家（新加坡、泰國、馬來西亞、菲律賓、汶來、印尼）的經濟自由化與國內基礎建設較為完備，因此重點多是強調協助CLMV四國達成經貿自由化所需的基礎建設，以期這四個國家能夠達到東協經濟共同體的基本標準。根據「第21屆東協高峰會的主席聲明」（Chairman's Statement of the 21st ASEAN Summit），實現「東協經濟共同體」的目標已達到百分之74.5，並將鼓勵各國部長持續推動經貿政策的一致化，例如推動各國執行「國家單一窗口」（national single window），以提高貿易的效率，進而整合進入「東協單一窗口」（ASEAN single window），降低區域整合後的交易成本，並消除貿易障礙。
除了商品貿易之外，聲明中也敦促各國執行致力於消除跨國投資障礙的「東協全面性投資協定」（ASEAN Comprehensive Investment Agreement）、執行促進區域內交通與通訊自由的「東協單一空運市場」（ASEAN Single Aviation Market, ASAM）、簽署促進從事貿易工作人員流動的「東協自然人移動協動」（ASEAN Agreement on Movement of Natural Persons, MNP）、建議因應金融市場波動的「東協基礎建設基金」（ASEAN Infrastructure Fund, AIF）等促進東協經濟共同體的基礎建設。
二、實現經濟共同體的阻礙
雖然東協高峰會對其達成區域整合的進度將當滿意，然而若從國家差異性、經濟自由化、與對外貿易利益三個角度來看，顯然還有很大的努力空間。由表一可以初步看出東協十國內部的差異性仍然相當大。首先在人均GDP方面，東協擁有在世界銀行標準中發展程度最高的「高所得國家」（high income countries）汶萊、馬來西亞、新加坡，有「中高所得國家」（upper middle income countries）印尼、泰國，也有數量最多「中低所得國家」（lower middle income countries），包括柬埔寨、寮國、緬甸、菲律賓與越南，其十國人均GDP的標準差高達17,618美金。東協十國對於貿易的依賴程度也不同，有極度依賴貿易生存的新加坡與馬來西亞，也有靠內需市場生存的印尼與緬甸，貿易比例的標準差亦達到百分之73。在經濟自由化方面，有對國際經貿自由化程度最高、貿易障礙最低，排名世界第二的新加坡，排名在世界一百名之後的國家佔了六成以上，這代表東協各國在商品、資本、人員自由流動的規定仍未鬆綁。在政治制度方面有獨裁程度非常高的寮國與緬甸，也有民主化程度高的印尼、菲律賓與馬來西亞，政治制度的差異度也不低，最後象徵公部門績效與清廉度的「貪腐印象指數」（Corruption Perception Index, CPI）中，除了新加坡、汶萊與馬來西亞的績效漸為優秀之外，其他國家均有公部門績效不彰且清廉度低落的問題，這些問題將不利於各國公部門推動區域整合時所必須遇到的跨國經貿政策整合。
表一、東協區域整合程度
國家 人均GDP（美元） 貿易比重（%） 經濟自由化排名 政治制度 清廉度排名
汶萊 36,117 89 NA NA 46
柬埔寨 1,788 86 102 2 157
印尼 4,371 39 115 8 118
寮國 2,250 53 150 -7 160
馬來西亞 12,353 145 53 6 54
緬甸 1,138 41 173 NA 172
菲律賓 3,592 52 107 8 105
新加坡 52,872 282 2 -2 5
泰國 7,944 108 60 4 88
越南 3,124 131 136 7 123
標準差 17,618 73 100（平均） 6 109（平均）
*
此外，在對外貿易的效益方面方面，即便東協整體的貿易逐年增加，但是表二可以看出，在東協各國開始朝「東協經濟共同體」之路邁進的路上，東協各國內部的貿易佔所有貿易的比重從1998年的21%上升至2010年的25.4%，而與其他國家的貿易佔所有貿易的比重從原本將近80%下降至75%，在東協的生產效率不及歐美各國的現況底下，東協朝共同體邁進的路上，似乎出現了「貿易轉移」（trade diversion）的現象，也就是區域貿易自由化之後，原本進口自生產效率較高國家，反而轉移至生產效率次佳的區域國家，這是區域自由貿易區中所產生的問題。再者東協的貿易總額佔生產總額的比重也不斷的下滑當中，由1998年的18.1%降至9%，顯示出東協對於貿易的依賴程度呈現下滑的趨勢，東協國家的經濟成長靠得更多是內需市場而非國際市場，這對於想要依靠貿易自由化來促進各國發展東協國家來說，效果似乎有限。
表二、東協對內對外貿易比重*
1998 2000 2003 2008 2009 2010
東協對內貿易 對內貿易總額（百萬美元） 120,918 166,846 206,732 470,112 376,177 519,805
佔貿易總額比例（百分比） 21 22 25.1 24.8 24.5 25.4
東協對外貿易 對外貿易總額（百萬美元） 455,190 592,255 617,807 1,427,015 1,160,700 1,525,926
佔貿易總額比例（百分比） 79 78 75 75 76 75
貿易比重 貿易總額 / GDP（百分比） 18.1 14.9 17.8 5.9 10.4 9.0
* 資料來源為ASEAN Community In Figures 2011.
總體來看，雖然東協希望創造出如歐盟的經濟共同體，但是各國在經濟發展的差異仍將當顯著，且在公部門效率低落、經濟自由化程度仍低落且貿易占東協整體對外經濟關係的重要性持續下降的跡象來看，東協共同體或許可以為東協十國之間帶來些許經貿上的利益，但對於融入國際經濟體系，以及希望透過經濟自由化來帶動區域經濟發展的目標來看，東協各國必須有超乎預期的進度，才可能達成為自己在2015年期限前所設定的目標。
東協對外經貿關係
一、東協加三經貿關係
相較於東協內部本身的經濟共同體發展或許不如預期快速，此次高峰會中另外兩個重心即為「東協加三」（ASEAN Plus Three）的機制，以及在「東亞高峰會」中所提出、以東協為首的RCEP計畫。在東協加三的概念中，東協與中國、日本、南韓的貿易關係呈現升溫的趨勢，東協與三國的貿易總額自1998年以來均呈現數倍的成長，除了對日本的貿易依賴程度略微下滑之外，與中國與南韓的貿易依存度均提升不少。反觀，東協與歐美國家的貿易依賴度呈現下滑的趨勢，由1998年占東協對外貿易的35%下降至2010年的19%。這個趨勢也可看出東協國家依靠東亞三雄的程度比歐美國家來的高，在全球金融危機的席捲之下，更讓東協國家認知到若出口市場過渡依賴歐美國家並不是經濟成長的保證，因此漸漸將貿易依賴程度分散到其他擁有經濟潛力的市場。在東協與中國、日本、南韓三國領袖發表的共同聲明當中也提到，三國將致力於促進東協國家與「加三」國家的自由貿易協定，這十三國的領導人也一致支持正在運作的RCEP計畫，希望朝向「東亞共同體」（East Asian Community）的目標邁進。
表三、東協與該國貿易總額與占全球之比重
國家 1998 2000 2003 2008 2009 2010
中國 百萬美元 20,414 32,316 59,637 196,884 178,190 232,013
百分比 3.5 4.3 7.2 10.4 11.6 11.3
日本 百萬美元 81,410 116,191 113,401 214,400 160,893 206,637
百分比 14.1 15.3 13.8 11.3 10.5 10.1
南韓 百萬美元 17,080 29,635 33,548 78,251 74,746 98,628
百分比 3 3.9 4.1 4.1 4.9 4.8
小計 百萬美元 118,904 178,142 206,586 489,535 413,829 537,278
百分比 20.6 23.5 25.1 25.8 27 26.2
美國 百萬美元 115,562 122,218 117,886 186,243 149,582 186,685
百分比 20 16 14 10 10 9
歐盟 百萬美元 83,640 102,767 101,683 208,291 171,732 208,585
百分比 15 14 12 11 11 10
小計 百萬美元 199,202 224,985 219,569 394,534 321,314 395,270
百分比 35 30 27 21 21 19
二、全面性經濟夥伴協議
以東協為核心，在此次東協系列高峰會中的「東亞高峰會」中所強調的RCEP是高峰會的另一個重點，在這18國所參與的領袖高峰會中，會後的聲明提到為了追求參與國家的共同經濟利益，將努力推動東協共同體的建立，其中將實行「RCEP談判開啟共同聲明」（Joint Declaration on the Launching of the Regional Comprehensive Economic Partnership Negotiations）以及為「RCEP談判之指導方針與目標」（Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership）背書。然而在「共同聲明」當中，除了東協國家之外，僅有澳洲、中國、印度、日本、南韓與紐西蘭參與，美國與俄羅斯並未在內，讓RCEP的計畫目前主要是促進太平洋西部的貿易與投資自由化方案，並未橫跨到太平洋東岸的南北美洲，方案中希望RCEP的談判能在2013年初開始，並在2015年底之前各國能完成「指導方針與目標」中的要點，文件中的內容已在2012年8月時由各國經濟部長所採用。由此可看出東協國家希望其達成經濟共同體時，能夠具備足夠的條件，並進一步與亞洲其他國家開展自由貿易關係。然而，RCEP與美國所推動的「泛太平洋夥伴關係」（The Trans-Pacific Partnership, TPP）被視為區域整合的兩大競爭勢力，RCEP的自由化與制度化程度較TPP為低，也因此RCEP在沒有重要貿易伙伴美國的加入之下，是否順利推展並為各國帶來實值得經濟利益仍待觀察。
三、東協-印度經貿關係
最後值得一提的是，東協與印度的經貿關係也呈現大幅度的成長，東協-印度高峰會後的聲明中提到，雙方的貿易總額在2011年成長了43%，到達749億美元，早已超過原本為2012年設定的700億美元的目標，並希望能夠進一步促進在服務業貿易與投資方面的鬆綁。深化與印度的經貿關係也可看出東協未來深耕經貿自由化關係的重點將放在崛起中的亞洲國家，而將降低依賴歐美國家的比重，以達成擴展新的市場，並以分散進出口市場的策略來降低潛在的風險。
後續觀察重點
由以上的內容可歸納出幾個觀察以東協為核心的區域經貿自由化的發展重點。
一、東協國家的整合度
區域性的經濟整合在同質性高的國家之間較容易成功，不同的政治體制、經濟結構、文化背景、行政制度等均會造成整合的障礙，例如在金融整合的面向，回教國家對於利息的看法與其他文化區域不同，導致銀行的營運會有差異，因此難以有效地整合；行政制度的差異，造成不同程度的行政效率與貪腐程度，加上東亞整合的制度化程度不及歐美國家來的深，更加深整合之路的困難。因此，要觀察以東協為主的經貿發展，除了檢視其計畫內容之外，更要觀察涉入國在各層面的發展，是否逐漸地縮小彼此的差異度，才能真正瞭解真實世界中的進展。
二、經貿發展重心轉移至新興國家
由東協高峰會中的文件與安排可看出東協發展的重心，已由歐美國家逐漸轉向區域內的新興市場，尤其是在2008年之後，與歐美國家的貿易比重開始下滑，這可能是順著以歐美國家帶頭的全球金融危機所發展的結果，反觀與其他新興國家則呈現上升的趨勢。短期而言，這可以藉由多方面拓展經貿伙伴關係擴大出口市場並分散風險，但長期而言，新興市場的經濟雖呈現快速的發展，但是在這些地方的經濟與金融政策與治理相對自由與寬鬆的事實下，未來的風險更大，若進一步轉移，難保不會帶來更大的風險。東協國家整體在貿易依賴度的變動，十分值得追蹤觀察。