近年來,國際關係學界有個難以解釋的現象,根據現實主義理論,正在崛起中的強權,將會遭遇到對抗其勢力的反制聯盟,但為何目前世界的霸權美國,在兩次大戰之間的崛起,並未遭遇到抵抗美國勢力的聯盟。
雖然在冷戰時期有華沙公約組織的存在,對抗以美國為首的西方勢力,但是這股勢力更大程度上是為了反制歐陸的民主勢力,並非針對美國本身,若美國沒有在二戰之後介入歐洲事務,或許對抗美國的勢力將更小。更值得注意的是,冷戰結束,造成反西方軍事同盟的瓦解,但是並沒有另一股明顯且有力的勢力形成,去反制美國霸權。這個違反現實主義理論的現象,引發相當多的討論。
反觀在亞洲,中國的崛起獲得許多關注,不論是世界各強權,或周邊國家,均相當警惕於中國的崛起,雖然沒有一股很明顯且有制度的反制聯盟成立,但許多跡象都顯示,或明或暗防堵中國的勢力正慢慢崛起。例如七月底,美國與南韓在朝鮮半島東部的海域舉行聯合軍事演習,這是美國海軍自一九七一以來每兩年「環太平洋軍事演習」(Rim of the Pacific Exercise, RIMPAC)的一環,參與中國周邊國家包括日本、韓國、新加坡、馬來西亞、菲律賓、泰國等。RIMPAC假想的情境為中國在台灣宣佈獨立後隨即入侵,以及北韓對日本、韓國與美軍的威脅。
另外,稍早在七月二十一日由東協主導,包含中國與日本的「東協高峰會」的非正式外長會議中,決定明年將邀請美國與俄羅斯成為新的成員國, 其戰略意涵為,各國希望將美國重新拉回亞洲。這項政策的動機源自於對中國崛起的猜疑,周邊國家不願意對中國投懷送抱,而希望聯合世界其他強權,去牽制中國的實力。以下的內容將分析世界對美國與中國差別待遇的根源,並探討中國崛起對各國外交政策的意涵。
中國崛起引發區域警覺
要評估一個國家崛起時,我們常觀察其經濟發展與軍事實力,這兩個指標最能評估能夠國家是否具備擴張勢力的條件,進而影響他國政策最重要的元素。在經濟發展方面,中國在改革開放以來的高速成長,使其在去年已經超越德國,成為世界上第二大出口國,這代表中國所賺取的鉅額貿易順差以及外匯存底,能夠支持擴張勢力所需的金融基礎。在軍事實力方面,中國的軍事支出近二十年來持續快速地增加,軍事支出占GDP的比例維持在穩定的2%左右,以中國持續近兩位數的經濟成長來看,軍事支出總值亦是兩位數的成長率。
Robert Ross認為近年來,中國試圖發展更多航空母艦,透露出北京想發展向海外擴張權力的能力(Offensive Power-Projection Capabilities)。在提到中國海軍發展策略時,他表示「海軍民族主義是一種維持尊嚴的策略,是政府為了鞏固在國內的聲望,才去進行的一種在國際中尋求成功的方式。」
英國BBC國際台今年初委託外部機構進行了民調,調查了世界28個國家的人民,想瞭解各國民眾如何看待世界強權的國際影響力。在接近三萬受訪者的樣本中,各國公民正面看待中國在世界上影響力的約有34%。自從2005年調查開始至今,世界對中國的正面印象已經從50%,逐年下降,這似乎在說明了各國對中國崛起的警覺。
根據現實主義學者Stephen Walt的「威脅平衡論」(Balance of Threat),決定各國是否結盟對抗某強權的因素,並非來自於傳統現實主義所認為的「國家總體實力」的消長,這只是影響結盟的條件之一。「國家感受到威脅的程度」才是關鍵,也就是當強權讓其他國家感受到的威脅越大時,抵制強權聯盟出現的機率才會提升。
Walt認為影響「威脅感受」除了國家總體實力(aggregate power)外,還有三個要件,分別為地理位置鄰近性(Geographic Proximity)、攻擊能力(Offensive Power)、侵略意圖(Aggressive Intentions)。對一國來說,若強權的總體實力越高、地理位置越鄰近、攻擊能力越強、且侵略意圖越明顯,越能激起該國為了保障生存安全,而與他國聯合,抵制強權。將此理論應用在中國崛起的亞洲中,則對於周邊國家來說,中國的總體實力正在上升,地理位置相當接近,攻擊能力隨國防預算增加而提升,且常挑釁鄰近的爭議水域,這些因素或許構成了周邊國家來自中國的高度「威脅感受」,因此提升了各國結盟抵制中國的可能性。
陸上強權或海上強權的變數
在說明為何中國崛起引起周邊國家緊張後,我們要問的是,為何另一個更強的霸權美國,並未引起其他強權聯合反制,反而成為中國周邊國家拉攏,牽制中國的對象。John Mearsheimer在分析進攻型現實主義時提到,陸地強權所造成的威脅比海權國家更大,海權國家若要擴張權力,必須通過「水域」這個擁有阻止前進的障礙(stopping power of water), 因此若一個權力相當集中的強權,是個周邊環海,且只能覬覦海上資源的海權國家,將降低對其他國家的威脅感受。反觀一個以地面軍事力量為主的陸權國家,其擴張勢力之道,多經由陸地上的侵略,相對於海洋來說,陸路進攻鄰國比海軍登陸領土要容易的多,因此陸權國家的崛起,將引發其他國家更嚴重的威脅感,因此容易形成對抗強權的軍事聯盟。
在2010年夏季號的《國際安全》(International Security)期刊中,Jack Levy與William Thompson試圖解釋為何美國在崛起並成為霸權的現在,並未遭受到強權結盟抵制。
有學者認為制衡美國的勢力早晚會出現,只是時候未到;有的認為美國是個相對「仁慈」(benign)的霸權;有的認為美國過於強盛,即便強權聯合也難以匹敵,因此沒有國家願意冒結盟對抗的風險。相較於這些論述,Levy與Thompson認為,當中的關鍵因素在於崛起的究竟是陸權國家,還是海權國家。
他們認為現實主義將強權總體實力,當作解釋結盟行為的變數,不足以解釋歷史上國際體系的變遷。研究國際強權政治必須將對象區分為陸上的與海上的強權,才更充分解釋國家行為。他們與Mearsheimer的看法類似,認為陸權擴張權力的方式為以陸軍去騷擾鄰國,希望透過侵略的方式,主宰陸地上的國際體系。因此對鄰國來說,當一個陸權持續發展勢力的話,鄰國的「被威脅感」將提升。反觀一個海權國家的發展模式,並非來自對陸地資源的掠奪,而是希望透過對海洋的宰制,塑造出對其有利的國際經貿體系,海權國家感興趣的不是侵略其他國家的領土,而是透過其海洋權力,提供國際公共財,獲取貿易利益。
相對於陸上強權來說,海上霸權越強,則能提供更多利他的國際公共財,也因此強權不僅沒有因感受到威脅而結盟抵抗,反而願意與之合作,獲得利益。在Levy與Thompson橫跨五百多年歷史的研究中,他們發現各強權結盟對抗陸上霸權的機率比海上霸權高出三倍之多,且海權越強,各強權結盟的意願越低。他們解釋了為何沒有強權願意結盟抵抗美國,並為中國崛起帶來啟示。
政策建議 — 陸權中國或海權中國?
由上述的討論可以得知,影響周邊國家如何看待中國崛起的重點不是「中國的實力」,而是這股力量帶來的「威脅感」,不論是Walt的「威脅平衡論」、Mearshimer的「進攻性現實主義」或是Levy與Thompson的「海權陸權論」,都提到類似觀點,其中很的重要因素包括強權的地理位置,以及它的擴張模式,究竟中國是屬於哪一種,更明確地說,對於位在亞洲的各強權,崛起的中國究竟是較不具威脅性的海權國家,抑或是帶來強大威脅的陸權國家?
對於日本來說,它與中國隔著東海,且距離最近的陸塊是有美軍駐紮的朝鮮半島。對於日本來說,中國比較不像是具有侵略性的陸權國家。若中國能夠用崛起的實力,提供東北亞海域更多國際公共財,則日本較不會將中國視為威脅。然而,兩國對於東海天然資源的開發,以及爭議島嶼的主權定位,均存在相當大的歧異,彼此常在水域中挑戰對方。若中國想在崛起過程中,擺脫日本的牽制,甚至吸引日本結盟,則須降低奪取資源的侵略心態,並提供與促進能讓雙方均在東海獲利的資源與機制。
對於南韓、東南亞與亞洲周邊國家來說,中國擁有全世界最龐大的地面部隊,雖然在軍事技術上仍落後於西方強權,但對於周邊國家來說,若遭遇中國侵略,沒有國家能夠獨立抵抗。對南韓來說,中國幫助北韓覬覦首爾領土與資源的可能性並未完全消失,且在北韓涉入的天安艦事件後,南韓的威脅感受必定加深;對於東南亞國家來說,在陸地上,與中國存在著邊界和湄公河水源分配利用等問題, 在海上,南海主權問題仍懸而未決。中國日前宣布繼台灣、新疆、西藏之後,南海成為中國的核心利益,根據中國外交部秦剛的定義,核心利益指是國家主權、安全、領土完整和發展利益,這樣的宣示傳遞出中國的海權帶有侵略意味; 對於中亞或南亞等周邊國家來說,他們也擔心其境內的天然資源,以及地緣戰略位置會成為中國覬覦的對象,例如中亞的能源、南亞控制印度洋的地緣位置、與俄羅斯爭奪油管的路線。因此當他們感受到中國需要確保支撐繼續崛起資源與管道的來源時,很可能感受到來自中國陸上的威脅。
對於四面環海的台灣來說,雖然中國軍隊跨越台灣海峽入侵的難度相當高,但是中國在沿海部署的飛彈,以及尚未排除武力統一台灣的可能性,讓台灣感受到的是陸地強權侵略的心態,也因此台灣內部會存在尋求與周邊國家軍事結盟的聲浪,去抵制中國的野心。雖然兩岸進一步的經貿合作有助於降低威脅感受,但這必須伴隨著政治企圖的降低,才能有效地降低台灣民眾對中國的敵意。
相對於美國,海權中國較具有侵略性,因而容易挑起他國的戰略敏感神經。中國作為亞洲大陸的陸權國家,又難以避免周邊國家的反制,在資源有限的世界中,中國崛起無可避免地會引發與鄰國爭奪利益的大小糾紛。但是中國能夠以發展「和平的」且「提供國際公共財的」海權實力,去消減抵制中國崛起的力量,例如降低對爭議海域的挑釁,而強調並投入更多資源去打擊破壞海上秩序的海盜。升值人民幣,改善世界經貿失衡,並提高其他國家的出口利益,也是海權國家降低敵意的方式。就現實主義的歷史宿命論來看,中國的地理位置已決定了悲觀場景的中國崛起。若在海權發展上,若以製造威脅的模式進行,則未來出現「抵制中國崛起聯盟」的機率將大增。