在拜登（Joe Biden）擊敗川普（Donald Trump）當選美國總統之後，中美權力對峙的結構性因素沒有改變，拜登依舊視中國為亞太地區甚至國際上的頭號競爭對手，但是在做法上與川普不同，拜登希望攜手傳統的歐洲與亞太地區的盟邦，共同對抗中國崛起對世局所帶來的威脅。其中，中國在各種國際組織中持續升高的地位與影響力，使得外界擔心中國將試圖改變國際秩序，這幾年來受到國際矚目的亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，簡稱AIIB或「亞投行」）正是由中國所創立推動的國際組織，被認為可能將改變國際發展金融體系的治理模式。本文將分析亞投行是否將挑戰國際發展金融體系，以及中國在背後的潛在實力，最後將提供值得台灣各界關注的面向。
亞投行未展現政治與戰略野心
亞投行發展至今五年多來，並沒有展現出名顯得政治經濟野心，根據學者過去五年的研究發現， 亞投行對會員國的貸款案分布，並沒有明顯的政治或外交動機，獲得貸款最多的國家並非中國重要的盟友，或是在國際社會上互通有無的獨裁國家。目前過貸款案件與數量最高的國家，反而是中國目前在區域戰略競爭已白熱化的對手印度，總金額為29.54億美元，其中貸款項目最多的是交通基礎設施。印度表明不加入中國「一帶一路」原因為戰略考量，特別是其對手巴基斯坦現為「一帶一路」最大的貸款國，當中的「中巴經濟走廊」將直接威脅到印度的戰略利益。但是印度卻成為亞投行的創始會員國，且握有第二大投票權重，對亞投行遵從國際主流規範有高度的期待。反觀巴基斯坦的亞投行貸款金額僅有5.12億美元，僅有印度的六分之一左右。
此外，目前亞投行貸款最多的項目為能源與交通基礎設施，這兩個項目通常具有較高的戰略考量，但是亞投行在貸款項目時，並公然違反主流國際金融組織的「最佳實踐」（best practice），例如亞投行並沒有對「世界銀行」（The World Bank）與「亞洲開發銀行」（Asian Development Bank，簡稱亞銀或ADB）所反對的燃煤發電廠提供貸款，其貸款案整體而言，雖然對遵守生態環境與社會衝擊的標準略顯寬鬆，但是並沒有顯著地偏離主流的治理模式。
最後，亞投行與許多重要的國際金融組織簽訂合作備忘錄，最為與其他夥伴合作的規範；事實上，亞投行有很大一部分的貸款案為與其他國際發展金融組織的聯貸案，主導單位為世界銀行或亞銀的組織。由此可以看出，現階段的亞投行主要借用主流國際發展金融組織的治理模式，以此為據僅微調亞投行的發展途徑。從外界擔心亞投行恐怕將挑戰並試圖取代國際發展金融體系的觀點來看，亞投行實際運作發展五年多以來，尚看不出其有意圖與能力挑戰世界銀行或亞銀的地位。
中國現握有永久超級權力
雖然上述亞投行五年來的戰略野心並不明顯，但是在其結構與制度上顯示出另一些可能性。當初中國推動亞投行的原因之一，在於不滿當代主要國際發展金融組織的權力結構，認為諸如世界銀行與亞銀中的各國投票權力結構不均，歐美及日本掌握了主要的投票權重，其投票權重總和能夠在重要議案上擁有否決權，這個現象表示發展中國家的經濟實力與參與在主流組織中遭到低估，導致於主流國際金融組織反應的是歐美民主社會的規範與價值，但是卻沒有辦法提供符合發展中國家實際情況的基礎設施貸款。
亞投行創立之初，中國曾經表示將認購50%的股份，使其投票權重可能將逼近50%，然而最後在歐洲國家紛紛加入下，中國在亞投行創立之初的2015年中，僅握有26.06%的投票權重，雖然未達50%，但也超過25%，比美國在世界銀行以及美日加起來在亞銀的投票權力還要更高。中國曾表示隨著亞投行會員數量的增加，中國的投票權重將會被稀釋，因而降低。然而根據表一所示，中國的投票權重並沒有因為會員國增加而降低。
表一、中國在亞投行歷年的投票權重
年份 2015 2016 2017 2018 2019 2020
投票權重 26.06% 29.88% 27.85% 26.93% 26.51% 26.59%
會員數 57 46 52 69 75 83
資料來源：亞投行網站，https://www.aiib.org。
說明：2015年的數字為亞投行57個創始會員國的初始設定資料；2016年之後的的會員數為所有完成國內批准以及繳納規定股份資金的國家數量。
甚至於，根據亞投行最高位階之治理規範《亞洲基礎設施投資銀行協定》（後簡稱「亞投行協定」）中的投票權重計算與分配方式，除非亞投行各會員所持有的股份能夠增加或做出重要的重新分配，要不然將中國在2015年所認購30.34%的股份將確保其永久握有超過25%的投票權重。然而，根據亞投行協定，股份份額的調整為重要議案，需要超級絕對多數的75%的投票權重使能通過。換言之，只要中國握有超過25%的投票權力，北京就能夠否決調整亞投行股份的議案，並在亞投行之中掌握核心的主導權力。
此外，亞投行限制「非區域」會員國認購之股份總和不得超過25%，除非獲得亞投行超級絕對多數的75%的投票數方能通過，因此中國握有否決權能夠控制區域外國家在亞投行中的實力。在美國與日本並未加入的情況之下，即便歐洲國家希望透過參與亞投行，而希望在體制內控制中國的操作。而美國在亞洲的其他盟有像是印度與澳洲，這兩國截至2021年1月為止，其投票權重雖然名列前茅，為第2與第6名，但是印度的權重為7.61%、澳洲為3.47%，加總起來仍難以撼動中國在亞投行的實力。因此，美國在拜登領導之下，將難以聯合其他盟邦在亞投行有所對抗中國的作為，從亞投行已運作五年多至今看來，亞投行將是中國可以展現其力量，試圖改變國際發展金融治理模式的重要工具。
邁向全球第二大國際金融組織
在所涵蓋的會員規模上，原本亞投行在成立之時，被認為是比較像亞銀的區域性國際金融組織，其業務範圍應該僅涵蓋亞洲地區。從57個創始會員國的結構來看也的確如此，當初20個非區域的創始會員國，除了巴西、埃及與南非之外，全部都是歐洲國家。這些國家在亞投行的角色與其在亞洲發展銀行中類似，主要提供發展金融的資金、知識、經驗以及技術等支援，希望能夠協助亞洲發展中國家的基礎設施，進一步能夠提高歐洲與亞洲間的經濟與商業往來與利益，這些國家並非主要的貸款申請國。
表二、亞投行區域與非區域會員國數
年底 2015 2016 2017 2018 2019 2020
區域 37 37 48 50 50 50
非區域 20 20 36 43 52 53
總和 57 57 84 93 102 103
年成長率 n.a. 0% 47% 11% 10% 1%
依據上表二的統計，亞投行在2016年1月開始運作後，第一年並沒有核定新的會員國，但從2017年開始，新的會員國大舉加入，該年成長率相較前一年會員數達47%，往後幾年亞投行依舊核准新的會員國加入。除了數量上的增長之外，更值得注意的是，原本區域會員數量高於非區域的結構，在亞投行運行五年多後已然改變，到2019年底，非區域成員的數量已經高於區域成員，且有相當高比例的非區域成員並非提供資金與技術的歐洲國家，世界各地其他發展中國家，例如非洲、拉丁美洲以及經濟發展較為落後的東歐國家，這些國家加入的目的為希望能夠取得亞投行的貸款。
從成員的結構上來看，亞投行已經發展成國際性的金融組織，其貸款業務的觸角深入世界各地，而並非侷限在亞洲地區，其主要想像的的競爭對手並非美國與日本主導的亞洲發展銀行，其越來越像是個來勢洶洶欲挑戰世界銀行的國際發展金融組織。事實上，若論會員國的數量來看，在世界上眾多的國際金融組織之中，亞投行所涵蓋會員數量，已經僅次於世界銀行，排第二位。亞投行規模的擴大除了反應中國國際聲望的提升，也升高了國際金融組織間的競爭，這種高度競爭除了可能降低其他國際金融組織的貸款金額外，也可能將債權組織與債務國之間的權力拉扯，倒向債務國一方，讓貸款國能用更寬鬆的條件借到錢。若是，這將降低基礎建設貸款案的品質。
亞投行運作仍受中國掌控
除了上述所談到的會員結構之外，當初支持亞投行成立的發展中國家，對主流國際金融組織的另一個批判為僵固且效率低的組織管理，例如「國際貨幣基金」（International Monetary Fund，簡稱IMF）的總裁永遠為歐洲人；世界銀行的總裁永遠是美國人；亞洲開發銀行的總裁永遠為日本人，雖然這些總裁的國家政府為這些金融組織認購最多的股份，理應擁有最高的投票權力。但崛起中的發展國家（例如金磚國家）認為他們在國家經濟快速發展下，已能夠認購更多的股份，但在歐美日掌權之下，即便發展中國家願意，已開發國家集團仍舊不願意釋出更多股份給崛起中發展中國家，才導致如中國的崛起國家無法在主流國際金融組織發揮更大的影響力。
除了國際金融組織的總裁國籍問題之外，常駐的董事會設計使得各項銀行的決策需要更多的時間由常駐董事會通過才能夠執行，銀行總裁因而需要處理多且繁複的董事會成員間的國際政治問題，使得紓困的案子通過時間冗長。
亞投行的誕生背負著許多國際金融組織的改革。但由於中國為握有亞投行最多股份的主權國家，因而其行長（亞投行稱其為「行長」）理所當然為中國籍，亞投行的第一任行長為金立群，根據亞投行協定第29條，金立群的任期為五年，連選得連任一次，而行長的選拔需經理事會超級絕對多數的投票門檻，即超過75%的票數才能當選，換句話說，在中國握有超過25%的投票權重之下，中國握有對行長選舉的否決權。在亞投行成立五年多後，中國籍的金立群也順利在2020年7月連任亞投行行長，延續中國對亞投行的主導地位。
與亞投行相比，亞銀總裁僅需要理事會超過半數的投票權重始可任命，這代表美日加起來尚無對亞銀總裁任命的否決權。由此觀之，亞投行與其他主流金融組織一樣，若主導國家執意永久掌握銀行總裁的職位，是完全做得到的，且中國能夠更輕易地掌握亞投行行長的職位。
除了行長制度中的優勢之外，根據亞投行協定第27條規定，亞投行的董事會為不支薪的「非常駐」（non-resident）制度設計，其理由為能夠避其他金融組織常駐且支薪的干擾，加速亞投行的決策與營運效率，更能夠節省支應常駐董事會的開支。雖然在營運管理上有其合理性存在，但是對於國際組織中勢必涉及國際政治因素，而並非僅是追求效率的考量之下，亞投行的非常駐董事會設計，將帶來行長與其所代表國家權力過於集中的問題。在中國行長制度設計更為有利北京的掌控，且金立群為聽命共產黨指揮的忠誠黨員之下，中國政府在未來應能夠牢牢地掌控亞投行的運作，繼續主導這個國際金融組織。
亞投行的發展對台灣的政策意涵
由上述分析可以看出，亞投行發展至今，雖然在實際作為上，並沒有明顯想挑戰國際秩序的跡象，但是在制度設計上，給中國預留了許多空間，只要中國想出手，亞投行能夠很輕易地成為其展現國際實力的重要工具。
從台灣的角度來看，亞投行目前的發展對我們影響有限。在2015年成立之初，馬英九政府雖然努力推動台灣能夠加入成為創始會員國或一般會員國，但是在加入的會員名稱無法得到國內的支持與跨黨派的共識之下，台灣並沒有在第一時加入。接替馬政府的民進黨政府在蔡英文總統的領導之下，對於亞投行並沒有太多著墨。自蔡英文政府上台至今，並沒有對亞投行發表過任何論述，幾乎在所有的發言當中沒有提過這個名詞，可見目前台灣政府並不關注此國際金融組織。
台灣對亞投行的低度關注可以理解，畢竟台灣已邁入已開發國家之林，發展基礎建設並不需要國際金融組織的紓困，反而是能夠在國際金融組織當中，對發展中國家提供資金、技術與經驗的國家。目前台灣在各國際金融組織當中，擁有在亞銀與「中美洲經濟整合銀行」（Central American Bank for Economic Integration）的會員資格，已有管道能夠對亞洲以及過去擁有不少友邦的中美洲地區之基礎設施發展做出貢獻。因此，在加入亞投行的利益恐小於需要喪失的主權成本之考量下，台灣不需要盲目地追求加入亞投行。
雖然我國政府不需要在參與上過於投入，但是仍應密切關注中國與亞投行之間的關係，以及中國將帶領亞投行到哪個方向，這是中國有始以來第一個成立、主導且牢牢掌控的重要國際組織，已吸引超過100個成員國加入，中國目前正致力於提升在各個重要國際組織的影響力，中國共產黨黨員不僅佔有組織的領導者職位，更聯手其他不滿的發展中國家，試圖在國際組織中改變遊戲規則與價值，這樣的操作勢必影響到台灣參加國際組織的空間。中國在亞投行經略模式，可能是其未來在國際組織中的權力與影響力提升後，在其他主要國際組織的操作方式。因此，對台灣政府而言，密切觀察亞投行實為必要，特別是會員國規模變化、貸款全球分佈狀況、其他金融組織的回應，以做為因應中國未來打壓台灣國際空間的模擬對象。
台灣對亞投行的低度關注可以理解，畢竟台灣已邁入已開發國家之林，發展基礎建設並不需要國際金融組織的紓困，反而是能夠在國際金融組織當中，對發展中國家提供資金、技術與經驗的國家。目前台灣在各國際金融組織當中，擁有在亞銀與「中美洲經濟整合銀行」（Central American Bank for Economic Integration）的會員資格，已有管道能夠對亞洲以及過去擁有不少友邦的中美洲地區之基礎設施發展做出貢獻。因此，在加入亞投行的利益恐小於需要喪失的主權成本之考量下，台灣不需要盲目地追求加入亞投行。
雖然我國政府不需要在參與上過於投入，但是仍應密切關注中國與亞投行之間的關係，以及中國將帶領亞投行到哪個方向，這是中國有始以來第一個成立、主導且牢牢掌控的重要國際組織，已吸引超過100個成員國加入，中國目前正致力於提升在各個重要國際組織的影響力，中國共產黨黨員不僅佔有組織的領導者職位，更聯手其他不滿的發展中國家，試圖在國際組織中改變遊戲規則與價值，這樣的操作勢必影響到台灣參加國際組織的空間。中國在亞投行經略模式，可能是其未來在國際組織中的權力與影響力提升後，在其他主要國際組織的操作方式。因此，對台灣政府而言，密切觀察亞投行實為必要，特別是會員國規模變化、貸款全球分佈狀況、其他金融組織的回應，以做為因應中國未來打壓台灣國際空間的模擬對象。