亞洲基礎設施投資銀行(Asian Infrastructure Investment Bank,簡稱AIIB或亞投行)被外界視為中國大陸推動「一帶一路」戰略下的重要政策工具,希望藉由跨國資金的投入,協助亞洲國家發展基礎建設,以利中國大陸與亞洲國家的連結,並進一步帶來各方面的合作。根據國際金融組織的估計,亞洲基礎建設所需要的資金高達8兆美元,許多亞洲國家為開發中國家,無法獨自負擔,且依靠既有的世界銀行(World Bank,簡稱世銀)與亞洲開發銀行(Asian Development Bank,簡稱ADB或亞銀)也不足以負擔這比龐大的金額,因此亞投行在國際金融資源不足的環境下,取得利基點,並迅速獲得許多國家的支持。此外,亞投行帶動的海外基礎建設投資,也能夠幫助中國大陸出口過剩的、且可以移動的生產要素(例如勞工與資金)以及產品,抒解國內經濟調控的壓力、失業及原料滯銷的問題。
除了上述資源配置問題的角度來看,許多分析多從國際政治的角度觀看亞投行的成立,認為中國大陸對現有國際金融合作機制不滿,特別是在世界銀行與亞銀的投票權不足(在2012年,中國大陸在世銀與亞銀的投票權均為5.5%),且股權改革計畫一直受到阻礙,因此希望透過對亞投行的主導,提升中國大陸在國際金融組織的地位,發揮其國際金融權力。根據2015年6月29日出爐的《亞洲基礎設施投資銀行協議》,中國大陸認繳的股本占總數的30.34%,投票權則占26.06%,大幅提升其國際金融地位。這種具有地緣戰略意涵的現實主義觀點,特別受到美國與日本的重視,擔心其在亞洲的金融地位受到挑戰,這也反映在兩國並未成為創始成員,且美國在安全上的重要盟邦菲律賓,雖然是57個創始會員之一,但並未正式參與6月29日的正式簽署日。此外,亞投行也被外界認為有推動人民幣國際化的任務,提高人民幣在國際金融市場的影響力。
最後一種普遍的觀點認為,亞投行能夠拉進中國大陸與亞洲各國的關係,透過比世銀或亞銀更為寬鬆的(或非條件式的)、門檻低的融資方案,能夠吸引更多亞洲國家的注意,提升各國對中國大陸的印象與觀感,特別與歐美國家相比,中國大陸在亞洲似乎沒有堅固的盟友,原本關係堅實的北韓,據傳這次雖有提出加入亞投行的意願,但是遭到中國大陸拒絕,原因可能是北韓無法提供透明的國家經濟與金融市場資訊,北韓的作法違背了亞投行積極塑造的公開、透明經營模式,可能因此遭到中國大陸的拒絕,這說明了中國大陸亟欲透過亞投行,提升其在國際社會上的形象,這次大部分亞洲國家都加入了,更獲得17個歐洲國家的認同,成為創始會員國,可初步看出亞投行似乎成為中國大陸重要的外交工具,提升國際社會對中國崛起的正面觀感。以上三點是普遍認為中國大陸積極推動亞投行的原因,若要分析臺灣與亞投行之間的關係與機會,可以先瞭解臺灣參與的過程與立場出發,接著在從這三個面向探討。
臺灣參與亞投行的過程與立場
臺灣在2014年10月24日由21國簽署亞投行籌設備忘錄後,行政院院長就請財政部研擬因應對策,2015年3月4日,財政部完成第一次評估意見,並於3月24日向美方告知臺灣加入亞投行的意願。2015年3月28日,兩岸共同市場基金會榮譽董事長蕭萬長藉由參加博鼇亞洲論壇的機會,向中共總書記習近平提出加入亞投行的意願,在場的大陸國台辦主任張志軍表示願意輕取臺灣的意願。接著總統馬英九於3月30日召開國安會議決定申請加入,原本由行政院陸委會透過大陸國台辦提交申請,後又改為財政部也同時向亞投行臨時籌備處遞交意向書。由於兩岸關係的問題未解,造成臺灣在提出加入意願時,對口單位的確認即發生問題。另外,加入的名稱與身份也存在爭議。在4月13日,國台辦證實了亞投行多邊臨時秘書處的說法,臺灣並未能夠成為意向創始成員,但不排除未來成為新會員的可能性。
目前臺灣內部各界對於加入亞投行的看法較為正面,官方的立場,主要由財政部向立法院外交與國防委員會提出的「我國申請加入亞投行的效益及風險評估」評估報告為主,報告提出臺灣加入亞投行有四大經濟效益。第一,增加參與國際事務機會,提升國際能見度;第二,就區域經濟角度言,有助我國融入區域經濟整合;第三,就兩岸角度言,提供兩岸經貿合作新方向;第四,就我國商機角度言,可增加廠商之跨國商機。報告結論表示「先舉手,未來才有發言權」,但是必須本著對等原則爭取國家利益,並全程接受國會及全民監督的原則下參與。換句話說,臺灣的官方立場為應儘早積極加入,但是必須在確保國家利益的前提下積極加入。目前行政院財政部表示,將以身為亞銀成員的身份申請加入亞投行,但是名稱上,將以各方能接受的「中華臺北」(Chinese Taipei)為底線,不接受其他名稱。
在民間,根據TVBS在4月21日所公佈的民調,約有54%受訪者支持臺灣參加亞投行,28%不支持。若依不同政黨支持傾向來看,傾向民進黨的受訪者中,有39%支持,49%不支持;傾向國民黨的有85%支持;傾向中立的有45%支持。由此看來,即便是支持民進黨的受訪者,對於亞投行也有一定的支持度。但對於不支持的人來說,其理由恐怕不是經濟效益的考慮,而是馬政府參與過程的眾多瑕疵。例如,民進黨總統參選人蔡英文多所批判的是,馬政府在提出加入意向前的過程相當草率、不透明、未與社會各界充分溝通、未讓國會充分監督且事前並未做詳盡的評估報告,在國家利益上,一開始由陸委會向國台辦代為提出加入國際多邊組織的申請,讓臺灣主權受到矮化,也就是讓「國際事務兩岸化」。這些多是對程式的批評,並未挑戰財政部提的經濟效益。臺灣指標民調在2015年4月13日的民調反映出了這個趨勢,被問到「中共政府主導的國際組織,臺灣…」時,75.3%的受訪者認為「若無被矮化應爭取加入」;但被問到「若中共不反對臺灣加入國際組織,但是必須用『中國臺灣』或『中國臺北』名稱加入」時,59.5%的受訪者表示「不能接受」。總得來看,臺灣各界對加入亞投行可能帶來的經濟效應,並未有過多的批評,主要的爭議在於政府推動加入亞投行「政策過程」是否合適與完備,且是否能夠談到以「不被矮化」的方式加入。
臺灣參與亞投行的機會
從上述臺灣內部對亞投行的態度來看,臺灣參與亞投行對臺灣內部與兩岸關係來看,有幾的點可以觀察。第一,臺灣內部正面臨2016年總統大選,目前代表民進黨參選的蔡英文獲勝的機率較高,他對於臺灣參與亞投行的批判,也獲得許多民眾的認同,特別是支持「太陽花學運」的年輕世代與中間選民。因此很清楚的是,當馬政府在剩餘不多的時間內,加上選舉議題將主導臺灣社會輿論之下,亞投行幾乎不可能有在社會被充分討論的可能,更不可能在國會受到有效的監督,因此臺灣內部反對亞投行的聲浪仍會持續高漲,特別是若馬政府最終以矮化主權的名稱(例如以「中國臺北」名稱申請加入),勢必會掀起另一波社會反彈運動,在大選前的敏感時刻,執政黨應該會避免這樣的操作。因此,臺灣是否加入亞投行的問題,短期間內恐怕難有結果。
第二,若臺灣在未來真正加入了亞投行,可能擁有的實質經濟利益恐怕不是這麼明顯。中國大陸被外界視為有「景氣過熱」的問題,從房市、股市與原料市場等價格來看,中共中央經常需要調控,來穩定經濟的發展,透過亞投行的融資,將過熱的生產要素轉到亞洲發展中國家,是個不錯的方式。但是對於臺灣來說,從2010年國發會發佈的經濟景氣對策信號,表現不錯之後,持續下探,到最近2015年4月,已到達景氣低迷的地步,臺灣並沒有中國大陸在這方面的問題,反倒是國內投資不足,吸引外資能力不佳,若跟著亞投行到亞洲各地投資基礎建設,能否將這些經濟利益帶回臺灣會是個問題。若無法為臺灣開創經濟利益,到時恐怕會遭受到更多的批判。
臺灣在國外投資的強項是製造業、批發及零售業、金融及保險業和不動產業,根據2014整年臺灣的對外投資統計,這四種投資業別占了臺灣對外總投資的92.3%,其中金融與保險業單項就占了49.7%,其他與基礎設施相關的業別,僅有礦業及土石採取業、營造業和資訊以及通訊傳播業,但加起來僅占了4.1%左右。相比之下,中國大陸在2011年的對外投資,採礦業就占了30.6%,建築、交通運輸、電力、煤氣、資訊傳輸等也占了12.9%,這些與基礎建設相關的投資,就占了43%左右。這可以看出,臺灣在基礎設施的對外投資的競爭,在亞投行的成員中並不出色。因此若臺灣加入亞投行,其產生的經濟效應或許有限。
第三,從兩岸關係與國際政治的角度來,若臺灣最終以「中華臺北」加入亞投行,則在臺灣內部所受到的反彈與批評應該較小,不至於隨著未來大選的變動而受到衝擊,這或許是臺灣後加入最好的結果。但是使用這個名義,中國大陸目前並未明確態度,持續以「歡迎臺灣方面以適當名義參與亞投行」作為回應,部分原因可能是在觀望明年臺灣大選的局勢,等選舉完後,再具體地與即將執政的團隊繼續磋商,畢竟目前對兩岸來說,臺灣加入亞投行的議題,並非具有迫切性。
從國際政治的角度來看,臺灣加入後是否能增加在國際上的權力。以最極端的例子來看,若臺灣在近期成為第58個加入的成員,則依照財政部的評估,可能將投入3.55億美金,若以亞投行投票權重的計算方式,臺灣擁有的投票權應有3.28%左右,比目前在亞銀的1.17%還高,對於臺灣在亞洲金融體制的發聲,會有些微的幫助,但恐難以產生出明顯的效果,雖然以臺灣的金融現況來看,認購這些股份不是問題,但是是否能夠藉由這些投資,提升臺灣內部的經濟發展,恐怕是個問題,若無法提升國際實力,也無助於經濟發展,則臺灣入不入亞投行,恐變成一個假議題。
另一個常用來鼓勵臺灣加入亞投行的國際政治經濟論點,認為加入亞投行有助於擴大臺灣的國際參與,例如加入東亞共同體(East Asian Community)和區域全面經濟夥伴協定(Regional Comprehensive Economic Partnership,簡稱RCEP)等區域經濟整合機制。然而,目前最大的阻力來自於中國大陸,因此重點還是在兩岸彼此對於臺灣參與國際社會的看法不同,並非與加不加入亞投行有關,關鍵還是在於兩岸協商的進展,若順利推行,則加入包括亞投行在內的各區域多邊組織,都不是太大的問題。從這些角度來看,即便臺灣最後爭取到以「中華臺北」的身份加入亞投行,除了在名稱上具有外交意義之外,其他的效果恐怕有限。
臺灣參與亞投行後的新命題
中國大陸加入亞投行的動機,若使用本文一開始的三個誘因來分析(包括資源配置、國際政治、外交形象),則臺灣一旦加入亞投行後,必須面對中國大陸在這三方面的佈局並因應。首先,在資源配置上,中國大陸認為既有的國際金融機制並未給予亞洲公平的對待,已至於基礎設施的融資嚴重不足。國家重大基礎建設的投資,若是財務計畫與後續回收機制規劃得宜,事實上,由民間出資應已足夠,但問題是亞洲有許多建設計畫內容並不公開透明,以至於無法吸引民間的投資,只能轉而依賴公營行庫或國際金融組織。由此看來,亞投行參與的融資,勢必會遇到投資效益不明、浪費甚至虧損的情況,其成功的關鍵之一,在於能否有效地分配資源,將基礎設施的投資轉化為區域發展的力量,而不能淪為國家腐敗的根源。臺灣若加入亞投行,必須正視此問題,並以為些微的角色,扮演好融資的把關者,並提供臺灣頂尖的金融管理經驗。
第二,在國際政治上,美國與日本對亞投行提出質疑,與歐洲國家不同,美日兩國在亞洲有重要的軍事戰略佈局,因此對亞投行是否企圖改變亞洲區域的運作機制,比歐洲敏感的多。臺灣一方面想積極加入,但又必須顧及台美與台日關係,確保臺灣的國家安全,因此,在臺灣申請加入亞投行的隔天,臺灣同意美國兩架F/A-18黃蜂式戰鬥攻擊機,因為機械故障降落台南空軍基地,這個事件引發多方揣測,這也反映在臺灣仍夾在中美兩國之間的現況。目前看來,最有可能贏得2016大選的蔡英文,相當重視台美關係,這也是臺灣在面對中國大陸的生存威脅時,最理性的作為之一。因此可以預見的是,若蔡英文當選後,假定兩岸關係維持現狀的進展不變,則臺灣面對亞投行與一帶一路,勢必將受到中美關係的影響。若中美關係好轉,則臺灣在參與一帶一路的區域佈局較有著力點;反之,若中美關係不穩,則臺灣勢必得回應美國的擔憂,並減緩參與北京主導的區域整合計畫。
第三,在國際形象上,由中國大陸對外投資案的內容常受到批評。雖然許多亞洲開發中國家希望爭取到中國大陸的投資,但這些投資時常造成當地社會的反感,例如在越南與緬甸的水電廠、礦場等投資,因為對生態環境的破壞、不平等的契約、對當地經濟貢獻度低、進口太多來自中國大陸的勞工與貨品,因此造成地方居民的不滿,引發多次流血衝突。此外,一帶一路的範圍內,也有許多因主權爭議引發衝突的地區,例如新疆、中亞、緬甸果敢等邊境、南海等地。若這些問題未獲得改善,除了增加投資的風險之外,也影響中國大陸區域內的形象,這可能是中國大陸在佈局一帶一路時最大的障礙之一,甚至影響到亞投行的聲望,以及來自西方國家的批評。因此若臺灣加入亞投行,參與各國的基礎設施建設,必須考慮到這些建設對於當地社會的影響,避免投資所帶來的負面形象,以及臺灣投資在區域內的聲望,降低參與區域整合的阻力。
大陸應如何因應臺灣在亞投行的角色
由於臺灣目前尚未加入亞投行,但相關部會正積極地以「適當名義」提出申請,若中國大陸希望以亞投行來影響臺灣,則必須先讓臺灣至少以「中華臺北」的最低限度加入此國際多邊組織。
中國大陸在處理兩岸關係的戰略主要以「威脅」和「誘因」為主,前者主要涉及部屬軍事力量,後者主要已經濟誘因希望將臺灣拉進中國大陸的經濟勢力範圍,使得臺灣最終因為經濟利益而無法抗拒對岸的要求。然而,這兩種方式目前看來,均無法創造出兩岸關係中一個相當重要的元素「認同」,這個元素無時無刻都在透過臺灣的媒體與民主政治體制,影響著社會民心以及政府的兩岸政策。武力威脅無法創造出臺灣對中國大陸的認同,且就兩岸經濟交流方面的民調來看,經濟依存度越深,臺灣對中國大陸的認同反而更低,因此若臺灣加入亞投行能夠以最低限度名義「中華臺北」加入,能夠提升臺灣對中國大陸的認同。從兩岸關係的觀點來看,中國大陸應同意臺灣提出的方案,從爭取臺灣民眾對亞投行的認同開始。
一旦臺灣真的加入,中國大陸才會有如何因應臺灣角色的問題。若臺灣一旦加入,其投票權可能僅占比3.28%還低的比重,且臺灣在基礎建設的對外投資的規模與經驗,難以與已經有一定基礎的中國大陸相比,所以臺灣加入亞投行,對於中國大陸在分配資源以及投資競爭的影響微乎其微,頂多僅是個出點小錢的共同投資夥伴。對於中國大陸來說,影響較大的部分,應該在於美中台三邊關係的變化。臺灣申請加入亞投行前應會知會美方,獲得其同意或默認,若臺灣加入且未來美國也加入的話,若台美關係好轉而兩岸與中美關係停滯或不穩的話,則臺灣與美國應該會在亞投行結合其他美國的盟邦,試圖挑戰中國大陸在亞投行的主導權。因此,若美中台關係最好的狀況是三個雙邊關係保持穩定的話,則中國大陸在做任何牽涉臺灣、美國與亞投行的政策時,必須力保這三個雙邊關係的穩定。
然而,若美國未來加入亞投行,其實,華府對亞投行也難以產生重大影響,依照《亞洲基礎設施投資銀行協議》第五條第二款股本認繳的協定,「若其(成員)認繳將使域內成員持有股本在總股本中的比例降至百分之七十五以下時,除非理事會依照第二十八條規定經超級多數投票通過,否則不予批准。」也就是說,美國能夠拿到足以掌控亞投行決策股權的機會非常小,因此對於美方來說,參與亞投行可能是示弱又無法提升其在亞洲的地位,還不如透過其所能夠主導的其他國際金融組織(例如世銀與亞銀)的實力,與亞投行進行國際競爭。依照這種觀點來看,到時臺灣勢必會受到美方壓力影響而更靠向美國,且臺灣此時也將更容易加入美國主導的亞太區域機制,例如目前主推的「跨太平洋夥伴協議」(Trans-Pacific Partnership,簡稱TPP),這時台美與兩岸關係的發展,可能不是北京所樂見的。因此,北京當局在處理臺灣加入亞投行的事宜時,或許應該從這個影響較大的層面,思索出衝擊最小的方案。